Comment la zone de la protection humanitaire est-elle définie sur le plan opérationnel? Une rencontre problématique avec la RDC et son autre côté

Une grande attention médiatique a été accordée à l’éthique des interventions humanitaires, en particulier depuis les interventions militaires américaines en Irak et le virage sécuritaire de l’aide humanitaire. Cette intervention relançait le vieux débat autour de l’« ingérence humanitaire » qui avait surgi à la fin des années 60 pendant guerre du Biafra. La question qui demeure étant celle de savoir si d’autres États, voire la communauté internationale peuvent se prévaloir d’un quelconque droit d’outrepasser la souveraineté d’un autre pays pour des raisons humanitaires, ou s’il existe même des avantages à long terme pour ce type d’intervention? La première étape de l’intervention humanitaire concerne la protection humanitaire et des droits de l’homme, à savoir un ensemble d’activités visant à lutter contre la violence et d’autres types de préjudice tels que l’exploitation sexuelle, la discrimination, le déplacement forcé et la séparation des familles. La question qui persiste est donc celle de savoir dans quelle mesure la protection humanitaire se distingue des programmes de développement fondés sur les droits humains?

Crédit Photo: MONUSCO Photos / CC BY-SA 2.0

Il existe bien évidemment de nombreux débats sur ce qu’impliquent la protection humanitaire et les droits de l’homme et aussi sur les formes de matérialisation de leur succès dans la pratique. Cependant, les contours de cette protection humanitaire suscitent des questions qui n’ont toujours pas encore été abordées et débattues jusqu’ici. Il s’agit notamment de savoir comment et sous quels critères les acteurs de l’humanitaire définissent son paysage et en fixe les priorités. Cette question est importante à mon avis car elle peut révéler des questions importantes sur la manière dont la protection humanitaire se traduit dans la pratique.

Un biais sécuritaire et juridique dans sa définition?

La notion de protection humanitaire n’est pas nouvelle, mais elle a acquis une nouvelle connotation après le début des années 90 suite aux débats sur le cadre des responsabilités des acteurs humanitaires. Avant cela, la protection humanitaire était essentiellement une doctrine juridique; la chasse gardée des spécialistes du droit international et de quelques organisations mandatées par des traités internationaux et des résolutions des Nations Unies (ONU) pour protéger les populations civiles contre la violence et d’autres formes de préjudice. La protection humanitaire fut initialement considérée comme un instrument juridique plutôt qu’un concept politique et opérationnel. Ce fut aussi un instrument dérivé de l’idée que la responsabilité de protection incombait normalement aux autorités étatiques nationales (par exemple, la police, les forces armées ou la justice), les acteurs internationaux de l’ État (par exemple, l’ONU, les organisations régionales, les institutions de la justice internationale) et les autorités non étatiques qui contrôlent le territoire en question. Cette conception initiale de la protection humanitaire, c’est à dire en tant qu’instrument juridique contre la violence, reste un pilier important, reflétant l’échelle de priorité du système des Nations Unies en faveur de la sécurité et de la paix.

Au fil du temps, cependant, alors que cette définition changeait pour tenir compte des besoins de protection associés aux événements de risques naturels, la clarté conceptuelle en a fait les frais à la suite d’une série d’ateliers organisés par le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) sur protection humanitaire et les droits humains entre 1996 et 2001, le Comité permanent interorganisations (CPI) a adopté une interprétation plutôt large, définissant la protection comment « toutes les activités, visant à obtenir le plein respect des droits de la personne, conformément à la lettre et l’esprit – des corpus juridiques applicables (les droits de l’homme, le droit humanitaire et le droit des réfugiés) ». Cette définition permet des interprétations contradictoires concernant la portée de la protection humanitaire et des droits de l’homme. L’inclusion de la législation sur les droits de l’homme en particulier rend difficile la distinction entre la protection et les autres activités humanitaires visant à fournir une assistance matérielle aux populations civiles dans des situations de violence armée ou de catastrophe liée aux risques naturels. De nombreux acteurs humanitaires estiment que presque toutes les activités d’aide, telles que l’accès à l’eau, à l’alimentation ou aux soins de santé primaires, peuvent être liées à la réalisation des droits de l’homme reconnus dans le régime international des droits de l’homme (voir par exemple le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC). L’un des défis qui découlant d’une définition aussi large est qu’il devient impossible de distinguer la protection des programmes de développement fondés sur les droits de l’homme.

La politique et la pratique ont-elles restreint cette approche? Le cas de la République Démocratique du Congo (RDC)

Pendant des décennies, la RDC a souffert d’un foisonnement complexe de situations d’urgence. Parallèlement aux épidémies de choléra et d’Ébola, des conflits ont ravagé le pays, entraînant des déplacements massifs et des besoins humanitaires critiques. En conséquence, la RDC abrite un vaste éventail d’organisations nationales et internationales, gouvernementales et non gouvernementales impliquées dans les efforts de développement et de secours. Cependant, leur présence est trompeuse. Malgré un afflux massif de l’aide étrangère depuis le début des années 2000 (voir tableau ci-dessous), qui représentait 16 pour cent du PIB en 2009 et 12 pour cent en 2010, les preuves suggèrent que l’aide n’est pas également répartie, la part du lion allant dans les provinces de l’Est affectées par les conflits ainsi que la capitale, Kinshasa. En outre, plus de 50 pour cent de l’aide est consacrée aux problèmes humanitaires et aux infrastructures et services sociaux, les secteurs axés sur la production tels que l’agriculture recevant relativement peu d’attention.

Source: Auteur, basé sur les données de l’OCDE (2019).

L’orientation de la distribution de l’aide vers les provinces de l’Est a créé un biais oriental à la fois en termes de flux financiers et de connaissances. Il y a cependant un débat sur les bénéficiaires de cette aide, et les bénéficiaires putatifs des provinces de l’Est accusent l’élite politique de Kinshasa d’avoir également accès à de nombreux avantages.

Cette compréhension de l’histoire de la RDC à travers le prisme de l’Est n’est pas sans conséquences pour la protection humanitaire. Les cinq dernières années ont dégénéré en l’une des pires urgences humanitaires au monde. Une nouvelle vague de conflits et d’effusions de sang a balayé plusieurs provinces de la RDC, tuant des milliers de personnes. Le potentiel de détérioration continue de s’accroître. Dans les derniers chiffres disponibles, OCHA a estimé à 12,8 millions, le nombre de personnes ayant besoin d’assistance et de protection humanitaires en 2019. En 2018, les partenaires humanitaires n’ont pu fournir les services d’assistance et de protection qu’à près de 3 millions de personnes, loin des 10,5 millions de personnes ciblées par la mise à jour du Plan de Réponse Humanitaire (HRP) 2017-2019 déroulé en 2018. En bref, le plus grand obstacle à une réponse humanitaire efficace, efficiente et opportune en RDC reste le sous-financement constant. Lors de la conférence des Nations Unies sur les annonces de contributions en avril à Genève en 2018, les gouvernements donateurs n’ont pas engagé ne serait-ce que la moitié des 1,68 milliard de dollars d’aide requis pour 2018, et bon nombre de ces engagements sont toujours en suspens. À la date de juillet 2018, le financement humanitaire était à son plus bas depuis des décennies.

Le plus grand obstacle à une réponse humanitaire efficace, efficiente et opportune en RDC reste le sous-financement constant.

C’est dans un tel contexte de restrictions de ressources et biais d’allocation que les acteurs humanitaires prennent des décisions en matière de protection humanitaire. En octobre 2018, l’ONU a déclaré une urgence de niveau 3; le plus élevé du système des Nations Unies et généralement désigné pour des pays entiers. En RDC, cependant, cette désignation ne concernait que les provinces du Kasaï, du Tanganyika et du Sud-Kivu. Cette désignation localisée a entraîné la réorientation des fonds et du personnel vers ces provinces à partir d’autres zones vulnérables. Les agences des Nations Unies et d’autres humanitaires ont été contraints de fermer bon nombre de leurs bureaux extérieurs dans les provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu. La pénurie d’aide dans la plupart de ces deux provinces a été encore aggravée par le déclenchement du conflit dans le territoire de Djugu en Ituri. Ceci a contraint les humanitaires à rabattre à nouveau des ressources ou des projets depuis d’autres régions de l’Ituri ou du Nord-Kivu afin d’y répondre.

Hormis le Kasaï (qui se trouve toujours dans le sud-est), la priorisation de l’aide aux régions de l’est de la RDC s’est faite au détriment d’ autres régions du pays. Cependant, une image plus nuancée des besoins émerge en croisant les données existantes sur les divers chocs (guerres, épidémies et risques naturels). La carte ci-dessous illustre la répartition géographique de ces chocs avec les aléas naturels prévalant dans la partie ouest du pays.

Source: Composée à partir de la base des données de ACLED et EmDAT. Données cartographiques ©2020 Google

Cette carte et cette brève histoire humanitaire montrent que les les interventions humanitaires et la doctrine de la protection humanitaire continuent de fonctionner conformément à sa focalisation initiale sur la violence, la paix et la sécurité. En fait, pour de nombreuses organisations humanitaires en RDC, leurs activités de protection sont centrées sur la résolution des problèmes de violence à l’égard des femmes. En tant que telle, la protection est passée d’un rôle normatif légaliste pour les acteurs humanitaires à quelque chose de « projetisé » et se décline en tant que la services d’assistance contre la violence sexuelle et sexiste, la création d’environnements conviviaux et de protection pour les femmes et les enfants. Cela n’est pas surprenant compte tenu de la nature prolongée du conflit en RDC et de l’effet déstabilisateur que l’héritage du génocide rwandais a laissé sur l’est de la RDC.

Cette focalisation presque exclusive sur l’Est de la RDC suscite des questions qui méritent d’être abordées: comment les humanitaires prennent-ils leurs décisions concernant la RDC? Que savent-ils de l’autre côté de la RDC? N’est-il pas devenu invisible pour eux? 

Mais le plus préoccupant c’est la négligence affichée envers d’autres parties du pays où la plupart des indicateurs de développement peignent une image inquiétante. Cette focalisation presque exclusive sur l’Est de la RDC suscite des questions qui méritent d’être abordées: comment les humanitaires prennent-ils leurs décisions concernant la RDC? Que savent-ils de l’autre côté de la RDC? N’est-il pas devenu invisible pour eux? En plus de ces aléas naturels survenus dans la partie ouest (voir carte), les grands indicateurs de développement montrent un tableau inquiétant. Si son taux de pauvreté a légèrement baissé au cours des deux dernières décennies, en particulier dans les zones rurales, la RDC reste néanmoins l’un des pays les plus pauvres du monde. En 2018, 72 pour cent de la population vivait dans l’extrême pauvreté avec moins de 1,90 dollar par jour selon la Banque mondiale. Mais surtout, les données montrent que le niveau de concentration est particulièrement élevé dans les régions du Nord-Ouest et du Kasaï. La théorie du développement fait traditionnellement la distinction entre l’ aide humanitaire et le développement. Cependant, la division est souvent floue, et les programmes de développement et d’assistance pouvant parfois avoir lieu en même temps au même endroit. Mais on peut en dire autant de la division floue entre ce qui compte comme urgence et développement dans un pays où les indicateurs de santé, d’éducation et de moyens d’existence sont plus complexes que ce clivage est-ouest et où les formes de conflit plus localisées sont ignorées. Pourquoi, alors, y a-t-il une telle concentration sur l’Est? HOW sont humanitaires de prendre leurs décisions au sujet de la RDC? Que savent-ils de l’autre côté quelque peu « invisible » de la RDC (à part Kinshasa)?

Les Congolais comparent souvent Goma avec d’autres capitales de province et considèrent que l’industrie de l’assistance et de la protection humanitaires ont favorisé son développement au détriment d’autres parties du pays. Goma, qui est maintenant souvent décrite comme un ONGpole, attire de nombreux investissements, mais cela a également accru la concurrence et les conflits autour de ces nouvelles ressources. La carte ci-dessous représente la répartition géographique des projets humanitaires sur le territoire de la RDC, ce biais oriental est assez clair.

De DRC Humanitarian Fund Annual Report 2017, par Democratic Republic of the Congo Humanitarian Fund, © 2017 Nations Unies. Réimprimé avec la permission des Nations Unies.

On peut en dire autant de la division floue entre ce qui compte comme humanitaire et développement dans un pays où les indicateurs de santé, d’éducation et de moyens d’existence sont plus complexes que ce clivage est-ouest et où les formes de conflit plus localisées sont ignorées.

Qu’est-ce que tout cela signifie pour la protection humanitaire? Une synthèse exhaustive de la protection humanitaire a conclu qu’il est généralement plus facile de trouver des exemples négatifs des efforts de protection humanitaire que d’exemples positifs. Peut-être qu’une partie de la réponse est que, nous ne le cherchons pas aux bons endroits.

C’est sur ce type de questions que se penche un nouveau projet AHRC-FCDO sur les nouvelles approches communautaires de la protection humanitaire et de la retenue.

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